Conferência Popular da Glória nº 173
Data: 23/04/1876
Orador: Manoel Francisco Correia
Título: Instrução Pública. As Assembleias legislando sobre a instrução pública podem impor penas administrativas e disciplinares
Aviso, íntegra ou resumo: Íntegra
Texto na íntegra
“Vou discorrer sobre uma questão suscitada entre nós, a saber: se, legislando sobre a instrução publica, as assembleias provinciais podem impor penas administrativas e disciplinares -pôr atos ou omissões não previstos no código criminal.
Originou esta questão o art. 42 da lei provincial do Amazonas n. 103 de 9 de julho de 1859, que impõe a pena de multa aos pais, tutores, procuradores ou protetores que, tendo em sua companhia meninos de 7 a 12 anos sem defeito físico ou moral, não lhes mandarem dar o ensino do primeiro grau.
Ouvida a seção dos negócios do império do conselho de Estado, foi de parecer, em consulta de 12 de março de 1860, que o direito que compete às assembleias provinciais de legislar sobre a instrução publica não pode ir tão longe que as autorize para estabelecer penas, ainda que somente pecuniárias, contra factos ou omissões que o código criminal não sujeita a penalidade alguma.
O governo, conformando-se com este parecer, dirigiu ao presidente da Provincia do Amazonas o aviso n. 380 de 19 de junho de 1861.
A seção não teve de certo em mente sustentar que, para ser um facto ou omissão possível de pena, é condição essencial o achar-se como tal incluído no código criminal.
Importaria isso o dizer que, promulgado o código, cessava a atribuição da assembleia geral de estabelecer penas em outras leis que votasse a bem da utilidade pública. Mas ninguém duvida de que, com o mesmo poder com que a
assembleia geral votou o código, pode aprovar outras leis que também imponham penas, e por factos n'ele não mencionados. D'esse poder tem ela usado muitas vezes; e, para não citar senão um entre muitos exemplos, lembrarei que o art. 1° § 2» da lei n. 1,829 de 9 de setembro de 1870 autorizou
a imposição de penas de multa e de prisão para que não se deixasse de efetuar o recenseamento da população do Império a que mandava proceder.
O equívoco da secção provém de supor que, como só o poder geral é competente para legislar em matéria que os artigos 179 § 10 da constituição e 310 do código chamam puramente criminal, não é permitido às assembleias provinciais estabelecer penas administrativas ou disciplinares para conseguir os fins de interesse público sobre que tem de prover em virtude do ato adicional.
A opinião da secção do império do conselho de Estado parece que assenta na disposição da primeira parte do art. 310 do código que diz:
“Todas as ações ou omissões que, sendo criminosas pelas leis anteriores, não são como tais consideradas no código, não sujeitarão á presente pena alguma que já não esteja imposta por sentença que se tenha tornado irrevogável ou de que se não conceda revista”.
Mas o mesmo código declara no citado art. 310 e no art. 308 que ele não compreende:
“Os crimes de responsabilidade dos ministros e conselheiros de Estado, os quais serão punidos com as penas estabelecidas na lei respectiva;
“Os crimes puramente militares, os quais serão punidos na forma das leis respectivas;
“Os crimes contra o comércio não especificados n'este código, os quais continuarão a ser punidos como até aqui;
“Os crimes contra a polícia e a economia particular das povoações não especificados n'este código, os quais serão punidos na conformidade das posturas municipais;
“As ações ou omissões não declaradas n'este código, e que não são puramente criminais, às quais pelos regimentos das autoridades e leis sobre o processo esteja imposta alguma multa, ou outra pena, pela falta de cumprimento de algum
dever ou obrigação.”
Eis-aí, senhores, as muitas exceções que o código faz com relação a leis anteriores que sujeitavam a penalidade factos de ordem diversa dos que erão n’ele especialmente tratados. Entre essas exceções figura a dos crimes contra a polícia e economia das povoações punidos na conformidade das posturas das câmaras a que a constituição entregou o governo econômico e municipal das cidades e vilas, e que já tinham o seu regimento na lei do Io de Outubro de 1828, sendo autorizadas para cominar penas até oito dias de prisão e trinta mil réis de condenação, as quais podiam ser agravadas nas reincidências até trinta dias de prisão e sessenta mil réis de multa.
Não podia porém o código, promulgado em 1880, falar das leis provinciais como falou nas posturas municipais, em que as assembleias provinciais só foram criadas em 1834. Se assim não fosse, a força irresistível da lógica levaria o legislador a estabelecer mais uma excepção, reclamada por idênticos, senão maiores motivos.
Mas deixando as razões deduzidas do próprio código em favor da opinião que adopto, e apreciando em si mesma a disposição constitucional que confere ás assembleias provinciais o poder de legislar sobre a instrução publica, encontraremos novos e sólidos fundamentos para nos apartarmos do parecer da secção dos negócios do império do conselho de Estado.
Story, o ilustre comentador da constituição dos Estados Unidos, tratando das regras de hermenêutica que devem ser seguidas para a inteligência da mesma constituição, indica entre outras as seguintes:
“Cada faculdade que serve de meio para levar a efeito um poder conferido, considera-se compreendida na concessão original d’esse poder.
“Na interpretação de um poder, todos os meios ordinários e apropriados para levá-lo à execução devem ser considerados como parte do mesmo poder.
“Nenhuma interpretação de palavras pelas quais são conferidos poderes pode ser bôa, uma vez que restrinja de tal modo a sua compreensão que eles não possam atingir o seu fim”.
Ora, se a ampla atribuição que têm as assembleias provinciais, pelo art. 10 § 2» do ato adicional, de legislar sobre a instrução pública e estabelecimentos próprios para promovê-la, devesse estacar no ponto em que se tratasse de tornar efetivas as disposições que elas julgassem necessárias para cumprir n'esta parte a sua missão, o seu poder se anularia por ineficaz. A lei ficaria sem sanção. As questões surgiriam a cada passo. Se, como pretende a secção dos negócios do império do conselho de Estado, o poder não vai tão longe que favoreça a medida adoptada pela assembleia provincial do Amazonas, onde termina? O que compreende? O que exclui? Em que base assentaria uma lei casuística de interpretação?
Mas, como diz Hamilton, o que e o poder legal de fazer alguma coisa senão o de empregar os meios necessários para sua execução?
O poder que tem a assembleia geral de legislar sobre a instrução não é diferente do que assiste às assembleias provinciais para regular o assunto na parte que lhes pertence. D’aquele poder tem usado a autoridade geral estabelecendo penas especiais nos regulamentos da instrução a seu cargo.
E com o mesmo direito as assembleias provinciais podem correspondentemente, estabelecer as penas administrativas e disciplinares que forem indispensáveis para conseguimento do fim a que se propõem.
Em que se distingue o preceito da lei do simples preceito da moral?
O preceito moral violado não dá lugar à imposição de pena a responsabilidade é toda intima, perante a consciência. A obrigação legal ha de ser cumprida; e, se o não for, empregam-se os meios coercitivos. A lei não pôde ter o caráter de puro conselho, e ser impunemente desrespeitada. É esse, entretanto o papel a que ficaria reduzida a lei provincial sobre a instrução publica, se vingasse o parecer da secção do conselho de Estado.
Seria isso a violação do princípio, universalmente reconhecido, de que, como diz Madison, todas as vezes que a lei confere o poder geral de fazer uma coisa, todos os poderes particulares necessários para esse fim estão implicitamente compreendidos na disposição.
A atribuição geral que têm as assembleias provinciais de legislar sobre a instrução publica compreende, pois, o poder de tomar as providencias que entenderem precisas para desenvolver esse importante ramo da administração, e as que forem conducentes a torná-las efetivas.
A secção dos negócios do império do conselho d'Estado, da qual têm leito parte ora uns, ora outros conselheiros, não foi sempre do mesmo parecer.
Em outra consulta, a de 27 de setembro de 1859, a secção sustentou doutrina que considero mais verdadeira. Disse ela:
“Não se pôde desconhecer que às assembleias provinciais assistem certos direitos que, com quanto não sejam expressos, são, todavia, corolários das faculdades que pelo ato adicional lhes são outorgadas. Se há objetos sobre que elas têm o direito exclusivo de legislar, não podem por isso mesmo deixar de estar revestidas dos poderes necessários para os regular; porque n'esta hipótese, não podendo legislar a assembleia geral sobre tais objetos, não haveria autoridade que fosse competente para sobre elas prover”.
Cumpre aqui observar que não é a circunstância de ser exclusivo o direito de legislar que traz os corolários a que a secção se refere. Eles decorrem da competência para legislar. Embora possa, tanto a autoridade geral, como a provincial, criar estabelecimentos de instrução nas províncias, cada um d’estes tem de reger-se, de conformidade com as disposições do poder que o criar; e, pelos princípios já expostos, essas disposições podem ir até onde for indispensável para que se consiga regularmente o fim da criação.
A razão apresentada no final da consulta de 27 de setembro, deduzida da incompetência da assembleia geral nos casos figurados, a que dei a ampliação exigida pela lógica, é de muito peso.
Imaginemos que a assembleia provincial vota uma lei estabelecendo o ensino primário obrigatório. Se, conforme o parecer que tenho combatido, dado na consulta de 1860, não tivesse a assembleia provincial o poder de decretar os meios coercitivos para observância da lei, seriamos forçados a reconhecer que a assembleia geral cabia deliberar sobre esse ponto, para não admitir que há em nossa legislação fundamental tão incompreensível lacuna. Teríamos então que a assembleia provincial estabeleceria o preceito, e viria a assembleia geral em seguida e subsidiariamente decretar a parte punitiva.
Admitindo que a assembleia geral dispusesse de tempo suficiente para desempenhar-se d'esta obrigação secundaria em relação a todas as províncias, o seu trabalho seria incessantemente renovado à medida que as assembleias provinciais fossem revogando as suas leis sobre a instrução pública e adoptando novas e diferentes providencias. Em tal caso a resolução, votada pela assembleia geral para execução da lei provincial revogada, ficaria desde logo sem efeito, e virtualmente anulada por autoridade estranha. Tudo isto estaria tão fora das regras que se pode assegurar que semelhante modo de proceder nunca passou pelo espírito do legislador constitucional.
Recordarei agora que, mais recentemente, a secção dos negócios do império do conselho de Estado abraçou ainda a doutrina que parece mais aceitável.
Na sessão da câmara dos deputados de 15 de julho de 1870, o ministro do império apresentou um projeto de lei de interpretação do ato adicional. O art. 5º d'esse projeto diz assim:
“Na atribuição conferida às assembleias provinciais de legislar sobre os assumptos mencionados nos §| 2º (é o de que tratamos) 5º, 6º, 7º, 8° e 11° do ato adicional compreende-se a faculdade:
§.1° De cominar penas administrativas em relação aos ditos assumptos”.
Para o exame d'esse projeto, o ministro que sucedeu ao que o apresentou reuniu a secção, então composta de cidadão que não professavam todos as mesmas opiniões políticas.
Sobre o art. 5o disse a secção, na reunião de 29 de novembro de 1870:
“A secção não tem dúvida quanto à aceitação d'este artigo, porque suas determinações decorrem juridicamente das disposições a que se refere”.
Esta opinião, que é a exequível, tem por si os princípios gerais de hermenêutica O ato adicional não faz a restrição que a seção quis estabelecer quando consultou sobre a lei n. 103, aprovado pela assembleia provincial do Amazonas em 1859.
Com o modo de raciocinar que a secção então seguiu, outras atribuições das assembleias provinciais ficariam tão reduzidas que melhor fora riscá-las do ato adicional. A intervenção do poder geral seria constante e esmagadora. As assembleias ficariam com a responsabilidade, e sem os meios de promover o bem da província.
Para prevenir este risco o ato adicional declara, no art.20, que os casos únicos em que a assembleia geral pode revogar os atos das assembleias legislativas provinciais são os de ofenderem eles a Constituição, os impostos gerais, os direitos de outras províncias, ou os tratados. Mas para que este artigo não falte a seu fim é indispensável não dar á inconstitucionalidade forçada extensão, como se fez com referência à lei provincial do Amazonas n. 103 de 1859.
Para dizer que ela ofendia a Constituição foi mister esquecer regras de interpretação; reduzir, contra a própria letra do código criminal, todos os factos sujeitos a penas aos contemplados no mesmo código; e colocar as assembleias provinciais, pelo que respeita á parte do governo a seu cargo, em condições de inferioridade relativamente ás câmaras no que toca ao governo econômico e municipal das cidades e vilas.
Este sistema não me parece conveniente. Cerceando muito a ação das assembleias provinciais, arreda d'estas corporações os cidadãos conspícuos que devem procurar fazer parte d'elas para o melhor serviço da nação.
O ilustre Visconde do Uruguay, em sua importante obra Estudos práticos sobre a administração das províncias da qual folgo sempre em falar com louvor, sustenta a opinião que tenho defendido n'esta tribuna. Ele também entende que
os princípios adoptados pela secção dos negócios do império do conselho de Estado na consulta de 20 de Março de 1800 não são aceitáveis nem verdadeiros, e com a costumada proficiência reuniu os argumentos com que julgou dever combater uma doutrina que serviria somente para anular o poder que o legislador constituinte conferiu às assembleias provinciais de legislar sobre a instrução publica; mas preocupado talvez com a autoridade, que também respeito, dos nomes que firmarão a consulta, fez aquele poder uma restrição, que entretanto
não justificou. Limitou se a dizer que a lei provincial não impunha penas disciplinares aos empregados encarregados do ensino, mas sim a tercei os; e que por aí podia ser atacada e revogada, e não pela regra geral invocada.
Mas os princípios sustentados pelo distinto escritor são tão procedentes para combater a restrição feita pela secção, como a que foi por ele suscitada.
O ilustrado Visconde escreveu:
“Há as leis gerais criminais. Mas estas não tiveram nem podiam ter em vista as minuciosas particularidades de certos ramos do serviço, sobretudo no que é disciplinar.
“O desenvolvimento minucioso de cada ramo de serviço exige a aplicação de penas menores, disciplinares e especiais a esse ramo e organização, que um código geral não pôde contemplar.
“Não existia porventura o código criminal quando foi reformada a instrução primaria e secundaria no município da corte? E a legislação e regulamentos que a reformarão não impuseram porventura penas especiais nesse ramo de serviço?
“Aí está o Decreto n. 1,331 A. de 17 de fevereiro de 1854, com seu título 5° que se inscreve — Faltas dos professores e diretores de estabelecimentos públicos e particulares; penas a que ficam sujeitos; processo disciplinar, — e outras disposições que provam que o assumpto não está nem pode ser regulado pelo Código Criminal.
“Pois bem! O que a assembleia e governo gerais podem fazer no município da corte a respeito de instrução, podem fazê-lo as assembleias e os governos provinciais nas províncias.
“Não vejo em parte algumas limitações e restrições.
“De outro modo a atribuição que o § 2° do art. 10 do ato adicional deu às assembleias provinciais seria manca, imperfeita e ilusória, e não é de crer que tivesse ele em vista mistificar as províncias”.
Se é certo que as assembleias provinciais podem fazer nas províncias o mesmo que o poder geral na corte a respeito de instrução, não estão aquelas assembleias inibidas de impor as penas que o ilustrado escritor exclui. Parece até que o art. 42 da lei provincial do Amazonas de 1859 foi redigido à vista do art. 64 do Regulamento geral de 17 de fevereiro de 1854, assim concebido:
“Os pais, tutores, curadores ou protetores, que tiverem em sua companhia meninos maiores de 7 anos sem impedimento físico ou moral, e lhes não derem o ensino pelo menos do primeiro grau, incorrerão na multa de vinte mil réis a cem mil réis, conforme as circunstâncias. A primeira multa será dobrada na reincidência, verificada de seis em seis meses”.
Com efeito, em matéria penal o que cumpre é não deixar ileso o que transgride a lei. Quando esta estabelece o torna-o obrigatório preceito para quantos o devam respeitar.
A quem impunha a lei provincial do Amazonas a obrigação de mandar dar o ensino do primeiro grau aos meninos de 7 a 12 anos? Aos pais, tutores, curadores e protetores, a terceiros, no dizer do Visconde do Uruguay. Contra estes, pois, devia decretar as penas, imitando o procedimento da autoridade geral. Se tivesse de limitá-las aos agentes da administração provincial, não alcançaria o fim que desejava obter. As câmaras municipais, estabelecendo penas nas posturas, ferem os infratores, sejam ou não seus agentes.
A vista do que tenho exposto parece-me poder concluir: primeiro, que não é exata a doutrina sustentada pela seção dos negócios do Império do conselho de Estado, em relação a lei provincial do Amazonas, n. 103 de 1859, porque com as penas administrativas nela impostas a assembleia legislativa não ultrapassou as raias de sua competência, nem ofendeu a legislação puramente criminal que, como a legislação que regula as relações civis dos cidadãos, está somente entregue à autoridade do poder geral; e segundo, que não deve ser mantida a decisão do governo exarada no avião n. 380 de 19 de junho de 1861”.
Localização
- Conferências Populares, Rio de Janeiro, nº4, abr. 1876, pp 03-13. (na integra). Capturado em 12 nov. 2025. Online. Disponível na Internet: http://memoria.bn.gov.br/docreader/278556/370
Ficha técnica
- Pesquisa: Aline de Souza Araújo França, Ana Carolina de Azevedo Guedes, Mª Rachel Fróes da Fonseca, Yolanda Lopes de Melo da Silva.
- Revisão: Ana Carolina de Azevedo Guedes, Mª Rachel Fróes da Fonseca.
Forma de citação
Conferência Popular da Glória nº 173. Dicionário Histórico-Biográfico das Ciências da Saúde no Brasil (1832-1970). Capturado em 14 mar.. 2026. Online. Disponível na internet https://dichistoriasaude.coc.fiocruz.br/wiki_dicionario/index.php?curid=755
Dicionário Histórico-Biográfico das Ciências da Saúde no Brasil (1832-1970)
Casa de Oswaldo Cruz / Fiocruz – (http://www.dichistoriasaude.coc.fiocruz.br)